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N. 127 - Luglio 2018 (CLVIII)

le politiche economiche del brasile

tra gli anni 80 e la presidenza lula

Gli anni di Cardoso - parte Ii
di Riccardo Filippo Mancini

 

Non appena assunta la sua nuova carica di Ministro delle Finanze nel 1993, Cardoso riunì un gruppo di esperti per cercare di ideare un piano che avrebbe risollevato la situazione economica del Brasile. Era ormai chiaro che i meccanismi di aggiustamento, con il congelamento dei prezzi, avevano fallito nelle decadi precedenti nell’intento di arginare l’inflazione. Serviva una risposta nuova per uscire da quella situazione stagnante.

 

Prima di introdurre delle nuove misure si decise di fare un aggiustamento fiscale attraverso il Plano de Ação Imediata (Pai), che, adottato verso la metà del 1993, avviò la correzione dei conti pubblici, con l’introduzione di nuovi tributi e tagli alla spesa per 7 miliardi di dollari.

 

Dopo il Pai si procedette con l’annuncio della manovra principale, il Plan Real. Il primo obiettivo di questo Piano era quello di lanciare una nuova moneta, vicina al dollaro ma che non fosse il dollaro. Era in atto, quindi, una “dollarizzazione” che non passava dall’adozione del dollaro stesso. Questo perché si voleva evitare la totale dipendenza da una moneta straniera.

 

Nell’agosto del 1993 la moneta brasiliana, il Cruzeiro, divenne Cruzeiro Real e questo fu il primo passo del Piano. Il secondo, invece, implicava l’adozione di una misura monetaria temporanea: il collegamento di prezzi, salari e tasso di cambio a una singola unità di conto URV (Unidad Real de Valor), che era a sua volta legata all’andamento del dollaro statunitense.

 

Dopo un periodo di adattamento, nel luglio 1994 i prezzi espressi in URV vennero convertiti nella nuova valuta, il Real, che andava a sostituire definitivamente il Cruzeiro. La nuova moneta era ufficialmente alla pari con il dollaro, con un valore di 1:1. Venne inoltre stabilito che i salari venissero convertiti nella nuova valuta e continuassero a essere indicizzati per un anno.  Questa strategia comportava la rinuncia all’esercizio di una politica monetaria autonoma, in cambio però di una stabilizzazione delle aspettative e una riduzione dei tassi di inflazione.

 

Il Plan Real rappresentò un punto di svolta nella recente storia del Brasile: rispetto alle manovre che lo avevano preceduto, fu senza dubbio un successo che raccolse risultati evidenti (almeno nei primi anni di attuazione). Il buon risultato e gli effetti positivi scaturiti intorno al Plan Real si trasformarono presto in consenso personale nei confronti del suo ideatore principale, Fernando Henrique Cardoso.

 

Da Ministro delle Finanze si candidò alle elezioni presidenziali dal 1994, nelle quali, supportato da una coalizione di centro, sconfisse il principale candidato delle sinistre, che era ancora una volta Lula, e divenne Presidente il 1° gennaio del 1995. Vinse in maniera netta, al primo turno, perché in quel momento storico egli rappresentava il volto della speranza e dell’ambizione del Brasile di chiudere un lungo e difficile capitolo di instabilità politica ed economica.

 

Cardoso arrivò quindi al potere contornato da un’aura di positività e con molta forza datagli proprio dall’ampio risultato elettorale, ma già nel suo primo anno di Presidenza dovette affrontare dei problemi economici, in particolare sul fronte bancario. La crisi messicana del 1995, unita alla decisione della Federal Reserve di stringere le condizioni monetarie degli Stati Uniti, fecero emergere alcune debolezze del Plan Real.

 

Il deflusso di capitali che seguì questi avvenimenti, insieme a una fase di rallentamento dell’economia, mise in difficoltà molti istituti di credito. Nell’agosto del 1995 fallì il Banco Econōmico, settima maggiore istituzione bancaria del Brasile. Il Governo Cardoso dovette intervenire con dei programmi di salvataggio per le banche: queste manovre strutturali cambiarono il volto del sistema delle banche brasiliano ed ebbero come conseguenza da una parte la forte riduzione del settore bancario pubblico, e, dall’altra, l’incremento degli istituti stranieri.

 

Cardoso portò poi avanti il discorso delle privatizzazioni (che era stato avviato da Collor) che interessavano siderurgia, petrolchimica e produzione di fertilizzanti. Dopo uno stallo dovuto alla Costituzione che impediva la privatizzazione di alcuni settori considerati strategici, durante il primo mandato di Cardoso si arrivò alla modifica di alcuni articoli costituzionali che permisero l’abolizione del monopolio pubblico su petrolio e telecomunicazioni; a questo si aggiunse l’apertura ai capitali esteri nel settore minerario ed energetico.

 

Questo risultato fu importante in particolare nel campo petrolifero, risorsa di cui il Brasile era ed è molto ricco (la Petrobras, la compagnia petrolifera brasiliana fondata nel 1953 dallo Stato federale e oggi semi-pubblica, negli ultimi anni era cresciuta tantissimo, fino allo scandalo esploso nel 2015 riguardante la corruzione sistematica di alcuni membri del Governo presieduto da Dilma Roussef in cambio di concessioni per costruzioni e lavori pubblici).

 

L’attenzione di Cardoso si concentrò anche sull’integrazione regionale, tramite i già avviati progetti con gli altri paesi latinoamericani (il Mercosur), nella volontà di aumentare il peso politico internazionale brasiliano tra le diverse potenze e avere più forza nei tavoli di trattativa. Un altro aspetto importante fu senza dubbio il rapporto del governo Cardoso con la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale (FMI).

 

La Banca Mondiale finanziò numerosi progetti sociali in Brasile durante gli anni della presidenza Cardoso, progetti che erano incentrati sull’aspetto sociale con il proposito di migliorare le condizioni di vita delle classi meno abbienti e accorciare la forbice di divario enorme che c’era tra ricchi e poveri. Questi interventi, che erano complementari al Plan Real, portarono un risultato concreto, visto che in quegli anni circa 13 milioni di persone si spostarono oltre la soglia di povertà, portando il rapporto dei poveri, sul totale della popolazione brasiliana, dal 30% al 21%.

 

Forse ancora più importante è stato il rapporto con l’FMI. Una serie di crisi finanziarie internazionali avevano rallentato il processo di crescita e stabilizzazione del Brasile. Il volume delle esportazioni brasiliane nei primi anni ’90, in particolare dopo l’introduzione del Plan Real, avevano subito un peggioramento.

 

I numerosi tentativi di stabilizzazione già effettuati negli anni ’80, uniti al successivo Plan Real, avevano posto le basi per un disequilibrio esterno, rendendo il Paese vulnerabile a repentine fughe di capitali. Quindi a crisi come quella del sudest asiatico e della Russia nel 1997-98 i grandi investitori risposero spostando gli investimenti dai paesi in via di sviluppo come il Brasile verso mercati finanziari considerati più sicuri.

 

Le entrate garantite dalle grandi privatizzazioni volute da Cardoso non poterono più bastare per equilibrare la bilancia dei pagamenti, e servirono quindi altre soluzioni. In ambito internazionale aumentarono le aspettative di svalutazione del Real; i tassi di interesse salirono molto e si accompagnarono a una bassa crescita. Il modello Cardoso stava entrando in crisi proprio nell’anno delle nuove elezioni. 

 

Apriamo un breve parentesi: nella Costituzione brasiliana il Presidente non poteva essere rieletto una seconda volta: aveva la possibilità di concludere un solo mandato elettorale della durata di 4 anni. Adducendo la motivazione (comunque fondata) della continuità in ambito politico (e quindi per trarre beneficio nella stabilità economica del paese), Cardoso chiese e ottenne l'approvazione del Congresso (giugno 1997) per una modifica della Costituzione che rendesse possibile il rinnovo per un secondo termine del mandato presidenziale. 

 

In vista di una nuova battaglia elettorale, Cardoso doveva trovare il modo di contenere la crisi per presentarsi nel migliore dei modi al popolo brasiliano. Lui e il suo Governo decisero di non fare nessuna manovra significativa fino al momento delle elezioni. Cardoso si impose nuovamente, sempre contro Lula, anche se in modo meno netto rispetto al risultato ottenuto nel 1994.

 

Solamente dopo le elezioni il governo iniziò a ipotizzare delle possibili soluzioni. Si potevano intraprendere due strade: adottare un regime di cambi più flessibile, sperando in un ridimensionamento delle aspettative di svalutazione del Real, così da evitare una ripresa dell’inflazione; oppure offrire degli incentivi agli investitori e chiedere aiuto al FMI per un finanziamento corposo. Si decise di muoversi verso questa seconda ipotesi.

 

A dicembre venne firmato un accordo di aiuti finanziari con l’FMI per un ammontare complessivo di circa 40 miliardi di dollari (oltre al FMI parteciparono la Banca Mondiale, gli Stati Uniti e alcuni governi europei). Questa mossa, unitamente a una determinata e credibile manovra fiscale (annunciata nel mese precedente) avrebbe dovuto far riguadagnare al Brasile la fiducia degli investitori. Ma nonostante queste manovre la situazione non mutò.

 

Il clima di incertezza generale portò a una prima svalutazione a inizio gennaio del 1999 e poco dopo, il 15 gennaio, si arrivò all’abbandono del regime dei cambi fissi. Le autorità annunciarono la libera fluttuazione del Real. Nel periodo successivo alla libera fluttuazione la moneta brasiliana perse il 40% del suo valore. La credibilità del Presidente andava diminuendo e l’opposizione interna iniziava a crescere intorno alla figura del suo leader Lula. 

 

La crisi fu comunque un’occasione per cambiare le politiche macroeconomiche, mettendo in campo il cosiddetto “treppiede macroeconomico”, ovvero cambio fluttuante, politiche di bilancio rigorose e inflation targeting (per la stabilità dei prezzi). Nel 2000 fu inoltre emanata una importante legge di responsabilità fiscale che prevedeva limiti di spesa e indebitamento per i tre livelli di governo (federale, statale, municipale).

 

La crisi fu superata dal Brasile, ma Cardoso perse consensi, anche perché nel 2001-2002 ci fu un momento di flessione e di rallentamento della crescita. Gli ultimi anni di presidenza furono forse per l’ideatore del Plan Real i più difficili; gli strascichi dei problemi del 1999 non erano stati del tutto superati e il nuovo millennio non era iniziato sotto i migliori auspici. Il rapporto tra Cardoso e i brasiliani era giunto alla fine.

 

Nel 2002 il Presidente uscente non si ricandidò appoggiando alla corsa per la presidenza Josè Serra. Ma al quarto tentativo Luiz Inacio Lula da Silva riuscì a vincere aprendo una nuova fase per il Brasile.



 

 

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